《瞭望》文章：ISO9000幫忙政府提升效能的期待

》》》《瞭望》文章：ISO9000幫忙政府提升效能的期待-浙江認證咨詢 　　對提高政府效能，專家學者、央地官員、中外人士，有著不同視角的期待與愿景。2007年11月13日至15日在北京召開的第四屆中歐政府高層管理論壇，主題為“行政管理體制改革與提高政府效能”，來自中國和十幾個歐盟國家的政府官員和專家學者共計四百余人，圍繞行政管理體制改革與提高政府效能進行了多層次、多領域的交流，對我國政府改革的具體方向進行全面探索。 　　民生是政府職能出發(fā)點 　　論壇主題報告指出，職能是政府的核心，進一步轉(zhuǎn)變政府職能則是深化行政管理體制改革的關鍵。 　　從十七大的要求看，政府要進一步強化和更加注重履行社會管理和公共服務職能，將解決民生問題放在一切工作的出發(fā)點和立足點。 　　與會代表認為，完善政府公共服務職能的對策包括：推進公共服務主體的多元化；嘗試某些領域公共服務的市場化；健全公共財政體制；創(chuàng)新公共服務方法，如對特殊困難群體量體裁衣打造“個性化服務”；促進公共服務的分配公平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間公共資源分配上的差距。 　　基層治理生態(tài)和基層政府在公共服務的角色定位成為與會學者熱議的話題。有學者提出了城市化過程中的體制吸納問題，如村民委員會、居民委員會共治的現(xiàn)象，主張發(fā)揮不同社區(qū)組織的作用，實現(xiàn)功能互補。許多學者關注基層政府在新農(nóng)村建設中的角色和職能，認為政府應當成為“規(guī)劃引導者”、“服務提供者”和“產(chǎn)業(yè)扶持者”，特別是要促進農(nóng)村文化和社會保障事業(yè)的發(fā)展。 　　有學者指出，所謂服務型政府，應當服務于民生，在密切關系群眾切身利益的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、社會保障、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等問題上，政府應當擔負主導責任，既要制定社會政策，提供制度保障；又要培育社會的自主性，特別是建立完善公眾參與機制。在這方面，陜西榆林的民間治沙和甘肅的參與式扶貧模式提供了有益的啟示。有學者指出，應當進一步發(fā)展與規(guī)范社會中介組織，充分發(fā)揮地方商會和行業(yè)協(xié)會民間性、自治性和服務性的特點，構建非營利組織的公共責任機制。 　　政府規(guī)模調(diào)整共識 　　政府機構改革，一方面，要合理確定中央政府和地方各級政府的行政人員和行政支出規(guī)模，解決好政府規(guī)模大小的問題。另一方面，要調(diào)整優(yōu)化各級政府的橫向組織機構和中央與地方政府的縱向組織機構，解決好政府結構形式的問題。 　　中國從中央政府到地方政府呈現(xiàn)出典型的“金字塔”式結構，中央政府人員偏少，縣鄉(xiāng)政府人員較多，而直接提供公共服務的人員又顯然不足，這種狀況不利于強化中央政府推動經(jīng)濟和社會發(fā)展以及應對各種重大危機的能力，不利于各級政府更多更好地提供公共服務，同時也不利于縣鄉(xiāng)兩級政府的精干和高效。 　　與會中方代表提出了許多中央政府機構改革的構想，例如：采用大部委設置模式、設立獨立管制機構序列、保留部分國務院直屬機構、裁并國務院議事協(xié)調(diào)機構和臨時機構、增強國務院的議事協(xié)調(diào)功能等。 　　有學者探討反思了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”行政體制改革的實效性，指出這一改革在不少地方實際效果并不理想，不僅顯性行政成本沒有實質(zhì)性的減少，而且還導致了隱性行政成本的增加，認為對于經(jīng)濟社會發(fā)展落后的西部少數(shù)民族地區(qū)來說，降低基層政府的行政成本，必須從實際出發(fā)，不能盲目地推崇“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的改革舉措。 　　歐盟學者對法國地方制度改革過程中的權力下放進行了評估，介紹了權力下放的原則、重點、界限以及發(fā)展趨勢。歐盟學者特別提到了西班牙安達盧西亞地區(qū)在公共服務現(xiàn)代化方面的進展，和荷蘭地方政府職能轉(zhuǎn)換——從管理者到合伙人、中間人和創(chuàng)業(yè)者的經(jīng)驗，強調(diào)讓地方政府在較大的自由空間里運作施政，以發(fā)揮其主動性和創(chuàng)新精神。 　　中國國家大、人口多，經(jīng)濟社會急劇轉(zhuǎn)型，改革穩(wěn)定任務重，競爭壓力很大，加上傳統(tǒng)上社會自治力量不足，因而政府的事務不可能太少，政府的職能和作用也不可能太小。因此，不可能建立一個“小政府”、“弱政府”乃至“無為政府”，當然也不應當是一個“大政府”和“全能政府”，而應當建立一個“適度規(guī)模、高效有力”的政府。 　　政府首先受制于法 　　近年來，我國突發(fā)性公共危機事件頻繁發(fā)生，推動了應急法制的快速發(fā)展。有學者指出盡管我國應急法制建設已取得顯著成就，但仍然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和現(xiàn)實問題，他們建議：首先，盡快制定出《》的實施條例及其他配套法規(guī)、規(guī)章；其次，適時制定出《食品安全法》《網(wǎng)絡安全法》《國防動員法》《國民經(jīng)濟動員法》《緊急狀態(tài)法》等有關應急法律；再次，按照現(xiàn)代應急法治的要求認真清理現(xiàn)行的法律規(guī)范和制度規(guī)定；第四、通過宣傳和培訓大力提高公務員和廣大民眾對于應急法治的認識，以《突發(fā)事件應對法》的施行為契機，認真抓好應急法制實施工作，真正實現(xiàn)應急法治的現(xiàn)實。 　　一些學者研究了《行政許可法》實施以來出現(xiàn)的新問題、新情況，分析了《行政許可法》自身的技術缺陷和實施的制度障礙，對推行行政許可相對集中辦理制度會遇到的普遍問題作了深層次思考。還有學者討論了行政機關對行政許可申請項目的審查深度和行政機關違法實施許可的責任承擔。 　　行政督察是中國監(jiān)督行政權的重要新興方式。近年來，隨著法治政府建設的加快，行政督察日益受到關注和重視。中央啟動土地督察和環(huán)保督察后，一系列圍繞土地、環(huán)保、安全生產(chǎn)、建筑建設行政督察行動迅速開展。有學者探討了行政督查的內(nèi)涵、在我國行政監(jiān)督體系中的位置、我國目前行政督查的基本情況，研究了土地和環(huán)保督查的運行框架體系，如法律依據(jù)、主體、權力來源、職責權限以及督察自身的監(jiān)督等問題。 　　保證法律真正得到普遍遵守和嚴格執(zhí)行，政府必須首先受制于法，行政權必須受到全方位、全過程的嚴格監(jiān)督和制約。這是所有與會人員的共識。 　　績效評估促政府少花錢 　　政府績效評估是指對政府履行職能、完成工作任務、實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的過程、實績和效果進行綜合性評價。目前，我國一些地方開展了政府績效評估方面的探索，但總體上看這項工作尚屬起步階段，還缺乏科學的評估標準和規(guī)范的評估程序。 　　一些學者分析了當前地方政府存在的績效評估的形式化問題，如評估價值扭曲、評估主體單一、評估標準片面等。許多學者主張借鑒發(fā)達國家在政府績效管理方面較為成熟的理念和方法，以科學發(fā)展觀為指導，把政府績效管理納入到行政管理改革過程中，建立健全政府績效評估體系。 　　具體而言，首先，建立評估信息保真機制，如創(chuàng)新統(tǒng)計制度，健全信息甄別制度，完善統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量保證體系等；其次，建立多元評估主體體系，完善公眾參與和專家評估機制，科學確定評估權重，扶持獨立的第三方評估機構的發(fā)展；再次，構建評估約束機制，對評估進行信度、效度檢驗，完善評估責任、評估申訴和評估監(jiān)督機制；最后，探索政府績效指標和標準，科學設立績效目標，創(chuàng)新績效管理方式、方法和手段，如引入360度考核、導入平衡記分卡、對地方政府進行星級評估、在地方公共部門導入ISO9000質(zhì)量管理體系等。還有學者建議以“社會公平、幸福指數(shù)、法治政府”作為評價和預測地方政府績效的基本指標。 　　行政成本是政府績效管理的核心內(nèi)容。有學者指出，我國政府行政成本居高不下的主要原因，在于政府績效考核的“GDP化”傾向、由政府買單的決策失誤和公務員的職務消費等。一些學者提出，建設節(jié)約型政府，應當加強對人、財、物的成本控制，主要措施包括：加強教育培訓、做好節(jié)約工作、健全財政預算機制、完善政府采購、推進職務消費的制度化、構建企業(yè)化政府機關、加強科學技術的研究與應用等。 　　強化政府執(zhí)行力 　　責任政府的含義有二：一是政府向人民負責，向人民代表機關負責。二是政府向法律負責，法律賦予政府行政職權，同時規(guī)定政府行使職權的方式和程序，政府必須依法行政。否則，政府和政府工作人員即要承擔相應的法律責任。 　　有學者認為，行政問責制既是一套民主體系，又是一套責任體系；既是一套道德體系，又是一套法治體系。它的主要功能在于事后懲戒、事前預防以及警示教育。 　　目前，我國行政問責制還處于起步階段，各地的發(fā)展不平衡。有學者提出進一步完善行政問責制應當把準以下著力點：問責依據(jù)的法制化、問責制度的系統(tǒng)化、問責程序的規(guī)范化、問責動力的經(jīng)?；栘熤黧w的多元化、問責范圍的擴大化、問責形式的多樣化、問責啟動的程序化、公眾參與的積極化、問責氛圍的文化化。 　　行政問責制的創(chuàng)新之處在于，把純粹的下級對上級負責變成政府官員對人民負責。行政問責制應當成為推動公民政治參與的契機與制度平臺。有學者探討了行政問責與公民參與的互動關系，分析了我國公民參與行政問責存在的障礙和問題，如責任文化建設滯后，公民參與問責的意識、動力不足，缺乏有效的參與問責渠道和積極的民意回應機制等，并提出了相應對策。 　　實行政府問責制是提高政府執(zhí)行力的有效途徑之一。對任何一個政府而言，執(zhí)行力就是生命力；對于不同地區(qū)的政府而言，執(zhí)行力就是競爭力。 　　有學者分析了目前地方政府執(zhí)行力面臨的“有令不行，有禁不止”，曲解政策，執(zhí)行走樣，執(zhí)行成本過高，執(zhí)行效率低下，公共政策缺乏有效的執(zhí)行技巧，政策執(zhí)行欠缺評估、反饋和修正機制等問題及成因，主張從以下方面破解地方政府執(zhí)行力的難題：理順中央和地方財權事權關系；減少政府的執(zhí)行層級，打破政府部門壁壘；加強行政法制監(jiān)督和責任追究制度；培育政府管理文化和公共倫理價值觀等. 　　一如十六屆的做法，十七屆中共中央政治局的首次集體學習同樣關乎法治，具體題目是“完善法律體系和全面落實依法治國基本方略?！? 　　根據(jù)執(zhí)政黨的既定目標，距2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標已只剩三年時間。目前已具備怎樣的基礎，又將如何完善？ 　　越來越多的中國政府行政部門開始在建設和諧社會、法治政府的背景下，積極探索不具有行政強制力的行政指導、行政鼓勵等柔性管理方式，并逐漸積累經(jīng)驗，促進法治政府與和諧社會的構建。柔性管理正在中國進入實踐階段。

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