一、中國現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展概況

      中華人民共和國成立之后的環(huán)境法即中國現(xiàn)代環(huán)境法，可以分為三個(gè)階段：一是“建國初期的環(huán)境法”；二是“創(chuàng)業(yè)時(shí)期”的環(huán)境法；三是改革開放或“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的環(huán)境法”。其中第一和第二階段是中國現(xiàn)代環(huán)境法緩慢發(fā)展和逐步興起的時(shí)期，第三階段是中國現(xiàn)代環(huán)境法蓬勃發(fā)展的時(shí)期。因此，真正現(xiàn)代意義的中國環(huán)境法是第三階段的環(huán)境法。

    （一）建國初期的環(huán)境法

    從1949年中華人民共和國成立至本世紀(jì)60年代未，屬于中華人民共和國成立的初期。這是一個(gè)“萬事開頭難”的新生時(shí)期，許多法律都不成熟，環(huán)境法也不例外。因此，可以將這個(gè)階段的環(huán)境法簡稱為“建國初期的環(huán)境法”，這個(gè)時(shí)期是中國環(huán)境法緩慢發(fā)展的階段。

　　在這個(gè)階段，中國共產(chǎn)黨和人民政府在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行開發(fā)資源、保護(hù)環(huán)境、建設(shè)城鄉(xiāng)、整治山河等活動中，制定了一系列有關(guān)合理開發(fā)、利用和保護(hù)、改善環(huán)境與資源的法規(guī)或規(guī)范性文件。如《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》（1951年4月，在以后的《中華人民共和國某某法》中略去“中華人民共和國”7個(gè)字）、《政務(wù)院關(guān)于發(fā)動群眾開展造林、育林、護(hù)林工作的指示》（1953年7月）、《國家建設(shè)征用土地辦法》（1953年12月）、《國務(wù)院關(guān)于新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作幾項(xiàng)問題的決定》（1956年5月）、《狩獵管理辦法（草案）》（1956年10）、《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例（草案）》（1957年4月）、《關(guān)于注意處理工礦企業(yè)排出有毒廢水、廢氣問題的通知》（1957年6月）、《中華人民共和國水土保持暫行綱要》（1957年7月）、《放射性工作衛(wèi)生防護(hù)暫行規(guī)定》（1960年1月）、中共中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于工業(yè)廢水危害情況和加強(qiáng)處理利用的報(bào)告》（1960年3月）、《國務(wù)院關(guān)于積極保護(hù)合理利用野生動物資源的指示》（1962年9月）、《森林保護(hù)條例》（1963年5月）、《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》（1965年12月）等。從總體上看，這個(gè)階段環(huán)境法的特點(diǎn)如下：

    第一，在這個(gè)階段，我國剛從半封建、半殖民地的中國轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立自主的中華人民共和國，國家活動的重點(diǎn)放在土地改革、國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、生產(chǎn)資料的所有制改造、農(nóng)業(yè)合作化和鎮(zhèn)壓被推翻階級的階級斗爭等社會主義改造和社會主義革命方面，整個(gè)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境資源領(lǐng)域的法制建設(shè)相當(dāng)落后。與這種過渡時(shí)期相適應(yīng)，這個(gè)階段的環(huán)境法發(fā)展較慢，在環(huán)境立法形式和內(nèi)容等方面類似于前蘇聯(lián)的環(huán)境法。

    第二，環(huán)境法以自然資源法或自然保護(hù)立法為主，防治環(huán)境污染方面的法律較少。

    第三，環(huán)境法規(guī)的效力等級或立法級別較低，主要是一些行政法規(guī)和行政規(guī)章。

    第四，環(huán)境資源法規(guī)比較零星分散，內(nèi)容比較原則、粗糙，法規(guī)的可操作性、可執(zhí)行性較差，很少正規(guī)化、程序化的環(huán)境保護(hù)法律制度，自然保護(hù)和污染防治之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，環(huán)境立法和執(zhí)法還沒有以現(xiàn)代環(huán)境科學(xué)理論和環(huán)境保護(hù)思想作指導(dǎo)。

　?。ǘ皠?chuàng)業(yè)時(shí)期”的環(huán)境法

    本世紀(jì)60年代至70年代是環(huán)境問題日益嚴(yán)重、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動迅速發(fā)展的時(shí)代，許多國家的環(huán)境法在這個(gè)時(shí)期得到了迅速的發(fā)展。在這個(gè)時(shí)期，以防治環(huán)境污染為標(biāo)志的、與世界環(huán)境保護(hù)運(yùn)動相聯(lián)系的現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法開始在中國興起，中國環(huán)境法開始進(jìn)入艱難的創(chuàng)業(yè)時(shí)期，因此稱為“創(chuàng)業(yè)時(shí)期”或“起步時(shí)期”的環(huán)境法。但是，恰恰在這個(gè)時(shí)期，即從1966年至1977年，中國正處于“文化大革命”的“十年動亂時(shí)期”。這雖然是中國現(xiàn)代環(huán)境法逐步興起的階段，但這個(gè)階段的環(huán)境法大都帶有動亂時(shí)期的特征和“左”傾思想的烙印。

    在六、七十年代世界性的環(huán)境保護(hù)潮流推動下，隨著聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開后國際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的不斷發(fā)展和“十年動亂時(shí)期”環(huán)境問題的日益尖銳，現(xiàn)代意義的中國環(huán)境法從70年代逐步興起。

    在70年代初，我國已針對某些局部地區(qū)的環(huán)境問題，制定了一些環(huán)境行政規(guī)范性文件。1972年，中國派出政府代表團(tuán)參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，受該次會議的影響，中國在1973年8月召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議。這次會議制定了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，會后由國務(wù)院予以批發(fā)（11月）。這一文件，實(shí)際上是中國第一個(gè)綜合性的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)。該文件不僅規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的“三十二字”環(huán)境保護(hù)方針為，還規(guī)定了發(fā)展生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)“統(tǒng)籌兼顧、全面安排”的原則，“三同時(shí)”制度和獎(jiǎng)勵(lì)綜合利用的政策。這些內(nèi)容，對中國環(huán)境法的發(fā)展具有重要意義。

　　1974年1月，國務(wù)院頒布了《防治沿海水域污染暫行規(guī)定》，這是中國第一個(gè)防治環(huán)境污染的正式的行政法規(guī)。1977年4月，當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委、國家建委、財(cái)政部、國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”，開展綜合利用的幾項(xiàng)規(guī)定》，其中提出了盡力把廢水、廢氣、廢渣等工業(yè)“三廢”消滅在生產(chǎn)過程之中的思想。此外，國家還頒布了《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》(1973年)等環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。從總體上看，這個(gè)階段的環(huán)境法具有如下特點(diǎn)：

    第一，以《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》（1973年11月）為代表，確定了比較全面的環(huán)境資源保護(hù)目標(biāo)，規(guī)定了比較綜合的環(huán)境保護(hù)方針、原則，為我國環(huán)境法的全面、深入發(fā)展打下了比較寬廣的基礎(chǔ)。但是，這個(gè)時(shí)期的環(huán)境法缺乏環(huán)境法學(xué)研究和環(huán)境科學(xué)理論，某些環(huán)境政策打上了“左”傾錯(cuò)誤的烙印，環(huán)境法制觀念和環(huán)境立法計(jì)劃性很差。

    第二，環(huán)境法缺乏憲法基礎(chǔ)，環(huán)境法規(guī)的效力等級或立法級別較低，主要是一些行政法規(guī)、行政規(guī)章和紀(jì)要、批文等政策文件。

    第三，環(huán)境法以防治污染立法為主，自然保護(hù)和資源保護(hù)方面的法律較少；防治污染以綜合治理工業(yè)“三廢”為主，環(huán)境管理制度不健全；污染防治以行政手段為主，法律手段和經(jīng)濟(jì)刺激手段較少。

    第四，環(huán)境法規(guī)的內(nèi)容比較原則、粗糙，可操作性、可執(zhí)行性較差，很少正規(guī)化、程序化的環(huán)境保護(hù)法律制度。

　?。ㄈ┙?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的環(huán)境法

    粉碎“四人幫”后中國共產(chǎn)黨于1978年召開的十一屆三中全會，使中國進(jìn)入了改革開放、從社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的新時(shí)期。從1978年至今，雖然是中國現(xiàn)代環(huán)境法迅速、全面發(fā)展的階段，但這個(gè)階段的環(huán)境法都具有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的性質(zhì)和特點(diǎn)。因此，可以將這個(gè)階段的環(huán)境法簡稱為“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的環(huán)境法”，又稱“當(dāng)代中國的環(huán)境法”。在這個(gè)時(shí)期，我國環(huán)境法的發(fā)展形成了兩次立法高潮。

     ⒈第一次環(huán)境立法高潮發(fā)生在八十年代中后期，主要從《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布后啟動

　　1978年，中國修改后的《憲法》規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！边@是中國首次將環(huán)境保護(hù)工作列入國家根本大法，把環(huán)境保護(hù)確定為國家的一項(xiàng)基本職責(zé)，將自然保護(hù)和污染防治確定為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法的兩大領(lǐng)域，從而奠定了中國環(huán)境法體系的基本構(gòu)架和主要內(nèi)容，并為中國環(huán)境保護(hù)進(jìn)入法制軌道開辟了道路。同年，中共中央批轉(zhuǎn)的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》，將加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)、制定環(huán)境保護(hù)法律作為環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)之一，由此拉開了中國環(huán)境法迅速發(fā)展的序幕。1979的9月，五屆全國人大第十一次會議原則通過了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》。該法依據(jù)憲法的規(guī)定，針對中國當(dāng)時(shí)的環(huán)境狀況，參考借鑒了國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的對象、任務(wù)、方針和適用范圍，規(guī)定了“誰污染誰治理”等原則，確定了環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測等制度，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。該法的內(nèi)容比較全面、系統(tǒng)，是中國環(huán)境法走向體系化、作為獨(dú)立的法律部門的一個(gè)標(biāo)志。

　　《環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布后，我國先后制定了《海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年8月）、《水污染防治法》（1984年5月）、《大氣污染防治法》（1987年9月）和《草原法》（1985年6月）、《水法》（1988年1月）等污染防治和自然資源保護(hù)方面的法律和一系列的行政法規(guī)、規(guī)章；1989年12月七屆全國人大第十一次會議通過的《環(huán)境保護(hù)法》，是對《環(huán)境保護(hù)法(試行)》的修改和總結(jié)，也是第一次環(huán)境立法高潮的頂點(diǎn)。經(jīng)過這次立法高潮，中國初步形成了環(huán)境法體系；環(huán)境法開始成為中國環(huán)境保護(hù)工作的最為重要的支柱和保障，成為中國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展最為迅速的一個(gè)重要組成部分。

　?、?第二次環(huán)境立法高潮發(fā)生于九十年代，主要從1994年開始

    九十年代是國際國內(nèi)形勢發(fā)生重大、急劇變化的時(shí)代。1993年11月14日通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，制定了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體規(guī)劃。1992年6月召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議，使全球環(huán)境保護(hù)工作和環(huán)境法進(jìn)入到以“可持續(xù)發(fā)展”為標(biāo)志的“可持續(xù)發(fā)展階段”；同年8月，中共中央、國務(wù)院很快批準(zhǔn)了中國環(huán)境與發(fā)展十大對策，指出中國必須轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略、走持續(xù)發(fā)展道路，認(rèn)為實(shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是加速中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決環(huán)境問題的正確選擇和合理模式；1994年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《中國21世紀(jì)議程》，提出了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、基本對策和行動方案，要求建立體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法體系，并將新的環(huán)境立法列為新的優(yōu)先項(xiàng)目計(jì)劃。改革開放的深入發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善，給環(huán)境保護(hù)既注入了新的活力和生機(jī)，又形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和困難。隨著人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國的環(huán)境問題愈為嚴(yán)重并呈惡化趨勢。人民生活水平的提高和環(huán)境意識、民主意識、法律意識的增強(qiáng)，給環(huán)境保護(hù)提出了新的更高的要求。環(huán)境監(jiān)督管理的強(qiáng)化和擴(kuò)展，需要更為完備、有效、統(tǒng)一的法律規(guī)范和指導(dǎo)、保障機(jī)制?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立和實(shí)施，對環(huán)境法制建設(shè)產(chǎn)生了一系列影響。為了貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，迫切要求環(huán)境立法將環(huán)境與資源、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合起來，建立和促進(jìn)符合可持續(xù)發(fā)展原則的、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制客觀需要的綜合決策機(jī)制、協(xié)調(diào)管理機(jī)制、保障支持機(jī)制和有效的法律實(shí)施機(jī)制。

    1993年3月，全國人民代表大會成立了環(huán)境與資源保護(hù)委員會（簡稱環(huán)資委，當(dāng)時(shí)稱環(huán)境保護(hù)委員會）這一專門委員會。環(huán)資委一成立，便立即著手環(huán)境立法的準(zhǔn)備工作；同年4月聽取了國務(wù)院12個(gè)部委的工作匯報(bào)，在此基礎(chǔ)上制定了五年環(huán)境立法規(guī)劃；同年11月召集了法學(xué)界、環(huán)保界青年學(xué)者研討會，并與有關(guān)部門座談，研究我國環(huán)境與資源保護(hù)方面立法的現(xiàn)狀和存在的問題，分析國際環(huán)境保護(hù)法律的發(fā)展趨勢，初步提出了“我國環(huán)境與資源保護(hù)法律體系框架”，這一框架成為環(huán)資委立法工作的指南和大綱。從1994年起，環(huán)資委的立法工作全面展開，在繼續(xù)加快制定新的環(huán)境法律、法規(guī)的同時(shí)，開始對現(xiàn)行的環(huán)境法律、法規(guī)進(jìn)行整理、修改和完善。

    在第二次環(huán)境立法高潮中，我國先后修改、制定了一批污染防治法律、法規(guī)和行政規(guī)章，如《大氣污染防治法》（1995年8月）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年10月）、《水污染防治法》（1996年5月）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年10月）、《淮河流域水污染防治暫行條例》（1995年8月）等。先后修改、制定了一些資源能源管理、災(zāi)害防治和自然保護(hù)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，如《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年10月）、《煤炭法》（1996年8月）、《防洪法》（1997年8月）、《節(jié)約能源法》（1997年11）、《防震減災(zāi)法》（1997年12月）、《森林法》（1998年4月修改）、《土地法》（1998年8月修改）等。還修改、制定了一大批地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。從總體上看，這次立法高潮主要是對原有法律的修改、補(bǔ)充，重點(diǎn)在于加強(qiáng)對環(huán)境資源的行政管理，地方環(huán)境立法在某些方面比中央環(huán)境立法更為活躍。

    經(jīng)過上述幾個(gè)階段持續(xù)、有序的發(fā)展，中國環(huán)境法正在形成一個(gè)比較完整、科學(xué)、合理的法律體系，已經(jīng)成為中國環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的最為重要的基礎(chǔ)和支柱，已經(jīng)成為中國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展最為迅速的重要組成部分。